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论统战工作法治化“五个体系”的建设

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论统战工作法治化“五个体系”的建设

2016-07-13

     推进统战工作法治化,是实现全面深化改革总目标的重要部分,是实现全面依法治国总目标的重大要求,是实现全面建成小康社会新目标的重要保障,是实现全面从严治党重大战略布局的政治共识。在党的十八届四中全会决定关于全面推进依法治国的“总目标”中要求:“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。建设“五个体系”是具有必要性、科学性、可行性的命题,不仅有利于奠定统战工作法治化的基础,而且有利于开创统战工作法治化的新阶段,对于加强和改进党对法治工作的领导,实现“三个一百年”(增加“改革开放100年”)的奋斗目标具有重要意义。

一、“五个体系”建设的必要性来源于执政意识的自觉

     加强和规范统一战线工作需要自觉推进法治化。关于统战工作为什么要法治化的问题,可以从巩固和发展最广泛的爱国统一战线角度予以直接阐释,也可以从坚定不移走中国特色社会主义法治道路的层面予以深刻解析,更需要从坚持和巩固党的领导地位和执政地位的高度予以科学论证。我们党在国内外矛盾风险挑战之多前所未有的新形势下,依法治国在加强统一战线工作中的地位更加突出;我们党在改革发展稳定之重前所未有的新任务前,依法执政在规范统一战线工作中的作用更加重大;我们党要实现巩固和发展爱国统一战线的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用。由此提出的统战工作法治化课题,既是“四个全面”战略布局的必然要求,也是新形势下统战工作内在张力的必然要求。从全面依法治国的视角看,党的十八届四中全会决定在强调有序推进“国家和社会生活法治化”和“努力实现国家各项工作法治化”的同时,进一步要求:“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,推进社会主义民主政治法治化。”习近平在中央统战工作会议上的讲话中也特别指出,必须提高宗教工作法治化水平。因此,推进统战工作法治化是更加自觉地坚持依法治国的必然结论。从新时期统一战线本质属性的视角看,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,是全体社会主义劳动者的普遍要求;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,是全体社会主义事业建设者的迫切愿望;实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,是全体拥护社会主义爱国者的鲜明共识;促进国家治理体系和治理能力现代化,是全体拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴爱国者的的共同期待。因此,推进统战工作法治化是更加扎实地推进依法治国的强劲动力,是向着建设法治中国不断前进的重要标识。

     统战工作法治化需要自觉进行五个体系的建设。在我们党高度重视法治建设的全过程中,同样重视统战工作的法制建设和法治建设。长期以来、特别是党的十一届三中全会以来,我们党总结了统战工作法治建设的成功经验和深刻教训,不仅看到了二十世纪五十年代以来的一个时期里统战工作无法可依的教训、特别是“无法无天”的惨痛悲剧,更看到改革开放迎来了统战工作法制建设的春天,启动了统战工作法治化的进程。在这个过程中提出保障人民民主,包含了保障统一战线全体成员的民主权利;提出必须使民主政治建设制度化、法律化,包含了使统战工作制度化、法律化;提出把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,包含了把统战工作纳入依法治国的基本方略之中;提出把依法执政确定为党治国理政的基本方式,说明了统战工作法治建设已经是依法执政的重要组成部分,是党治国理政的基本方式之一。在社会主义法治建设取得历史性成就的同时,统战工作法治建设也取得了“五个体系”建设的历史性成就。建设“五个体系”不仅适用于全面推进依法治国的“总目标”,也应该适用于统战工作法治化。就是说,统战工作法治化应该是“五个体系”俱备的法治,否则,法治是没有达到“化”的程度。因此,统战工作法治化不仅仅是要具备某一种或者某几种法治体系,而是应该同时(当然,这个同时是指一个过程)或者相继实现“五个体系”,是“五个体系”统一实现于统战工作法治建设的全过程。

     五个体系建设需要自觉覆盖统一战线全部工作。同广泛的爱国统一战线事业的发展要求相比,同统一战线广大成员的期待相比,同推进统一战线治理体系和治理能力现代化的目标相比,统一战线法治化建设还存在许多与全面依法治国不适应、不符合的问题。目前突出的问题是:对于统战工作法治化的必要性理解不充分,片面认为政协工作没有必要立法,有“章程”、“细则”就可以了,致使曾经制定了代行《宪法》的《共同纲领》,并且暂代全国人大职权的中国政协组织迄今六十多年里一直“无法可依”(现行适用的几百部法律没有一部是有关政协工作的规定);对于统战工作法治化的科学性理解不准确,片面认为统战工作是党的工作,有党的“决定”、“意见”等文件就可以了,没有看到党规党法也是我们党依法治国总目标的重要组成部分;对于统战工作法治化的可行性理解不深刻,结果是宗教工作的依法治理长期停留在行政法规层面,党外知识分子工作包括新社会组织中的知识分子工作和留学人员工作往往滞留在“文件”层面,至于新媒体中的代表性人士工作何时进入法律体系更是可望而不可即。因此,在统一战线的全部工作中进行“五个体系”建设是极其必要的。

     履行统一战线工作主要职责需要自觉依法办事。统战工作中存在一系列问题的深层原因,同统一战线工作中的法治建设迟缓滞后有直接关系。在涉及统战工作的立法活动中,存在“部门化倾向、争权诿责现象较为突出”的问题,特别是在地方立法和单行条例制定中,这个问题尤为突出;在涉及统战工作的执法活动中,存在“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重”的问题,存在“执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在”的问题;在涉及统战工作的司法活动中,存在“司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”的问题;在涉及统战工作的全民守法活动中,存在“群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈”的问题,存在“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强”的问题;在涉及统战工作把从严治党落到实处上,存在“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”的问题。上述五个方面问题的“存在”,在各种国家机关、在一些统战工作部门、在各级政协组织,都有不同程度的反映。这些问题,不仅违背社会主义法治原则,更违背统一战线的大团结大联合主题;不仅损害人民群众的利益,更损害作为统一战线工作对象的党外人士、特别是其中代表人士的利益;不仅妨碍中国共产党凝聚人心的政治优势,更妨碍中国共产党汇聚力量的战略方针。因此,必须下大气力解决影响、干扰、阻碍、损害统战工作法治化的诸种问题。

     依法开展统战需要自觉处理法治与政策的关系。在推进统战工作法治化的过程中,一个关键问题是正确处理好方针政策与法律法规的关系。一方面,强调统战工作法治化不能忽略方针政策的作用。在刚刚颁布实施的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》(以下简称《条例》)中,反复提及方针政策与法律法规的关系。《条例》关于各级党委开展统战工作主要职责的规定中,明确要求把制定和贯彻统一战线方针政策,与推动统一战线相关法律法规的制定联系起来,把督促检查统一战线方针政策的落实情况与督促检查相关法律法规的落实情况结合起来。《条例》关于党委统战部职责的规定中,首先讲的是“了解情况、掌握政策”,要求在协调统一战线各方面关系时,注意“组织协调统一战线政策和法律法规的贯彻落实”。另一方面,重视统战工作的方针政策不能忽略法律法规的作用。比较典型的问题是民主党派和无党派人士工作,在研究贯彻做好这一工作的方针政策时,必须增强依法办事的意识。虽然我国没有制定《政党法》,但是在“各政党必须遵守”的几百部法律中,都明确了“必须予以追究”的“一切违反宪法和法律的行为”,同时规定了“不得有超越宪法和法律的特权”。至于几千部行政法规、近万部地方法规和大量的单行条例,在本质上同上述规定是一致的。这个合法与违法的界限,适用于我国体制内所有政党和体制外各种“政党”活动的治理,不需要等待《政党法》的界定。按照这个界限,我国体制内政党活动的合法性与体制外“政党”活动的违法性一目了然,无需等待《政党法》来裁定。因此,我国体制内合法政党的工作、乃至整个统战工作,其“法律规范体系”建设确实取得明显进展。加上统战工作其他四个方面关系的“法律规范体系”建设,整个体系距离完备的程度并没有很大的差距。统战工作法治化的过程,就是不断缩小这个差距的过程。

二、“五个体系”建设的科学性来源于实践经验的总结

     形成完备的法律规范体系需要五个层次的统一。关于统战工作要什么样的法治化问题,固然目前还没有制定《统一战线法》,但是,在《中华人民共和国宪法》中统一战线是一以贯之的规定。宪法规定不仅是统一战线合法性的根本支持,也是统一战线法治化的根本依据。统战工作的法治化不仅仅是指法律体系的某一层次为统战工作提供了治理依据,而且是指法律体系的各个层次都为统战工作提供了治理依据,是法律体系在整体意义上对于统战工作的支持,是统战工作在法律体系整体意义上的法治化。全面看,统战工作的依法治理体系包括五个层次:一是依据宪法进行统战工作的治理,二是依据法律进行统战工作的治理,三是依据行政法规进行统战工作的治理,四是依据地方法规进行统战工作的治理,五是依据单行条例进行统战工作的治理。上述五个层次意味着统战工作在中国特色社会主义法律体系中具有深刻的依据。从宪法层次看,为促进我国政党关系的和谐提供了根本依据;从法律层次看,为促进我国民族关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐提供了重要依据;从行政法规层次看,为促进我国一系列基本关系和谐、特别是宗教关系和谐提供了有力依据;从地方法规层次看,为促进我国一系列基本关系和谐提供了具体依据;从单行条例层次看,为促进我国一系列基本关系和谐、特别是民族关系各个方面的和谐提供了直接依据。因此,尽管统战工作迄今没有专门的法律法规,但是这并不意味着统战工作无法可依。前不久经中共中央批准正式颁布施行的统一战线工作《条例》,虽然是一部党规党法,还没有完成由党的意志上升为国家意志的过程,但是党规党法已经是全面依法治国的重要组成部分,《条例》的颁布实施意味着统战工作已经完整纳入全面依法治国的轨道。

     形成高效的法治实施体系需要五种关系的和谐。所谓“五种关系”就是习近平总书记在中央统战工作会议重要讲话中重申的“政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系”。这五种关系是新时期最广泛的爱国统一战线中具有全局性的关系,是新世纪统战工作大局中的基本关系。法治化的统战工作不仅仅是统战工作中某一种基本关系的法治化,而且是统战工作中各个基本关系的法治化,是统战工作全局的法治化。实际上,统战工作的法律实施体系已经比较完备或者相当完备,在处理统战工作中全局性的“五大关系”时,除了政党关系之外的四大关系都有直接的法律或者法规予以支撑。那么,政党关系是不是无法可依呢?从我国法治建设的实际情况看,我国的政党关系也是有法可依的。党的十八届四中全会决定指出:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”从依宪治国的意义上看,统战工作法治化具有明确的宪法依据。根据《中华人民共和国宪法》依宪治党主要有五点规定:一是各政党都必须以宪法为根本的活动准则,二是各政党负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,三是各政党必须遵守宪法和法律,四是一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究,五是任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。可见,民主党派和无党派人士工作法治化的宪法依据是明确的。正是依据宪法,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度成为我国的一项基本政治制度,并且构成了中国特色社会主义制度的一个鲜明特色,其结果有利于从制度上保障太阳集团2138手机版、从制度上支持民主监督、从制度上完善政治协商。由此形成“高效的法治实施体系”意味着,这个体系在统战工作五大关系的治理中,虽然“高效”程度有所区别,但是“高效”的走势不容置疑,其中,尤以健全民族工作法治化体系上取得的成效最为显著。“高效”的原因在于,法治实施主体的权力与责任是明确的,法治实施对象的权益与义务是清晰的,法治实施行为的可为与不可为是不容混淆的。现在,突出的问题不是统战工作的全局性关系治理有没有“法治实施体系”,而是这个体系的“高效”程度如何。按照全面依法治国的要求,法治实施体系的“高效”性在于是否把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”确定为法定规则,确保“法治实施体系”具有科学的制度、正当的程序、公开的过程、明确的责任,这些是“高效的法治实施体系”能否形成的关键性环节。

     形成严密的法治监督体系需要五项职能的强化。统战工作法治化不仅要有“规范体系”和“实施体系”,更要有“监督体系”,这是推进统战工作机构、职能、权限、程序、责任法定化的重要制约。按照全面依法治国决定的要求,强化法治监督体系包括“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督”等方面的制度建设,由此才能“形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”在《条例》中涉及监督问题共有14处,其职能主要有五种情形:一是民主职能,《条例》创新性提出民主党派的三项基本职能之一是民主监督;二是执法职能,《条例》要求各级政府部门积极配备党外干部担任领导职务,重点之一就在行政执法监督上;三是检查职能,《条例》规定担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作;四是自律职能,《条例》要求发挥党外代表人士所在党派和团体的自我监督作用;五是规制职能,《条例》要求支持民主党派加强制度建设,完善内部管理和监督制度,健全各项工作机制。上述种种,都是统战工作法治化的重要举措。

     形成有力的法治保障体系需要五类机关的协同。统战工作的“法治保障体系”是多方面的保障,从“机关”的视角看,主要包括五类,即执政党党委机关、国家权力机关(人大)、国家行政机关(政府)、国家司法机关(法院、检察院)、政协机关。这些“机关”在非公有制经济统战工作法治化体系建设上保障作用体现的尤为充分:第1是党委机关的保障,主要体现在制定、宣传、贯彻党关于发展非公有制经济的方针政策,推动形成有利于非公有制经济发展的政策环境、法治环境、市场环境、社会环境,引导非公有制企业建立现代企业制度,加强自主创新。第二是人大机关的保障,突出体现在国家先后制定和实施一系列同非公有制经济发展直接有关的法律,为促进非公有制经济更好更快发展提供了基本支撑。第三是政府机关的保障,以国务院2005年下发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》为代表,已有一批全面促进非公有制经济发展的重要行政法规出台,对于切实纠正各种不正确对待非公有制经济的歧视行为及做法,推动非公有制经济跨入历史发展的新阶段,具有现实支持的重要意义和历史保障的深远价值。第四是司法机关的保障,最近《高人民人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》就有重要作用。第五是政协机关的保障,通过发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,完善人民政协制度体系,拓展协商民主形式,也为发展非公有制经济营造公平良好环境提供了重要支持。

     形成完善的党内法规体系需要五项任务的落实。从结构性分析的视角看,有关统战工作的党内法规体系包括一般性党内法规和特殊性党内法规。一般性党内法规在统战工作法治化建设过程中具有极其重要的地位,改革开放以来具有代表性的文献是中共中央从1989年12月颁布实施的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,到2015年2月颁布实施的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等等。特殊性的党内统战工作法规也同样具有非常重要的地位,例如,中共中央印发的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的通知(1982年)、《中共中央关于进一步加强和改进知识分子工作的通知》(1990年)等等,都是针对统战工作某一全局性关系制定的非常重要的党内法规。从功能性分析的视角看,有关统战工作的党内法规体系不仅是建设社会主义法治国家的有力支持,也是执政党管党治党的重要支撑。其主要任务:一是努力使党的领导干部按照党规党纪以更高标准严格要求自己,全面提升推进统一战线的能力素质;二是努力使统战干部坚定理想信念,成为党外人士之友;三是努力使统战部门践行党的宗旨,成为党外人士之家;四是提高党内法规执行力,促进党员干部带头遵守国家涉及统战工作的法律法规;五是注重党内法规同国家法律的衔接和协调,扎实推进各领域统战工作的法治化,不断开创党的统一战线事业新局面。

三、“五个体系”建设的可行性来源于新常态下的选择

     提高统一战线全体成员的法治化意识,推进统战工作科学立法。在全面依法治国推动统战工作法治化进入一个新常态阶段之际,其未来发展面临三个重大机遇。一是到“建党100年”时的机遇,二是到“建国100年”时的机遇,三是到“改革开放100年”时的机遇。继党的十五大报告首次提出“两个一百年”奋斗目标之后,党的十八大报告重申:在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会,在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。现在距离第1个一百年还有不到六年的时间,距离第二个一百年还有三十多年的时间。在“两个一百年”之后,还应该明确进一步的追求,即在二十一世纪七十年代末改革开放100年时建成自由、平等、公正、法治的现代社会。全面推进统战工作法治化,科学立法是前提。在新时期、新形势下,统战工作领域出现了很多新情况、新问题,已有的一些政策和法律法规已经与统战工作实际的发展不相适应。当前的首要问题就是提高统一战线全体成员的法治化意识,适应新形势和新任务的变化要求,建立完善新常态下统战工作的法律规范体系。在统战工作法治化意识上,既要不断巩固共同思想的政治基础,也要包容、鼓励在此基础上的不同认识和意见。比如,修改完善城市民族工作条例、民族乡行政工作条例以及宗教事务条例等,既要坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众和信教群众、伤害民族感情、宗教感情的言行,也要注重保障各民族合法权益,尊重少数民族的风俗习惯和正常宗教信仰;既要把贯彻落实中央民族宗教的决策部署同各地民族宗教工作的实际结合起来,也要努力满足各族群众和信仰不同宗教的群众过上幸福美好生活的新期待。

     提高统一战线工作部门的法治化水平,推进统战工作严格执法。面对“建党100年”时“四个全面”战略布局的重要机遇,要特别探讨全面依法治国对统战工作法治化提出新的更高要求。统战工作的严格执法不仅是各个国家机关的事,也是各级党委和领导干部的事。能否做到严格执法,首先需要党的各级领导干部要高度重视、率先垂范做好统战工作;同时需要各级党委有关部门结合各自职能、采取有力措施,切实担负起开展统战工作法治化的重要职责。当前各级统战部门积极贯彻落实中央统战工作会议和《条例》精神,同时也是履行推进统战工作严格执法的主体责任。在深入研究统一战线服务全面推进依法治国的基础上,要重点探讨如何提高统战工作法治化水平;在建立健全涉及统一战线的法律法规体系问题上,要深入探讨如何提高统战干部依法开展工作的能力。

     提高统一战线相关机构的法治化绩效,推进统战工作公正司法。面对“建国100年”时加强和改善执政党领导的机遇,应该进一步探讨统战工作法治建设过程中的规范化和制度化,加快对于统战工作法治化过程中参政党能力提升和程序化的设计,加大对于统战工作法治化过程中主体与对象互动及其创新逻辑的构建。统战工作具有很强的政治性、政策性、群众性,公正司法问题极为突出和迫切。为了做到公正司法,不仅各级国家司法机关工作人员需要熟悉统战工作的政策和法律法规,善于运用法律思维和法治方式处理涉及统一战线、特别是民族宗教领域的矛盾和纠纷;而且统一战线成员、特别是少数民族群众和信教群众要增强法律意识,自觉维护宪法和法律权威,正确认识和处理国法与民族习俗、宗教教规的关系,在法律允许的范围内开展各类活动。各级党政机关、特别是统战工作部门的领导干部要带头尊法学法守法用法,坚守法律底线,坚决捍卫法律的尊严。

     提高统一战线工作对象的法治化能力,推进统战工作全民守法。面对“改革开放100年”时已经从传统社会进入现代社会的机遇,要看到推进统战工作的全民守法是进一步推动形成全党重视统战工作的良好契机。不失战略时机推进统战工作法治化,主要应该着眼于统战工作法治化必要性和价值选择的探讨,着重于统战工作法治化可行性和模式选择的探讨,着手于统战工作法治化操作性和路径选择的探讨。现在,统一战线的性质在“四者联盟”的基础上,把“致力于中华民族伟大复兴”写进性质,进一步拓展了统一战线成员的共同思想基础政治基础。因此,推进统战工作的全民守法具有更广泛的意义和影响,有利于为实现党的奋斗目标凝聚共识、凝聚人心,把更多的人紧密团结在党的周围。同时,推进统战工作的全民守法是进一步推动形成全社会支持统战工作的良好局面,有利于为实现党的奋斗目标凝聚智慧、凝聚力量,发挥更多人的智慧和才能。

     提高统一战线政策规章的法治化程度,推进统战工作法治建设。面对二十一世纪“三个一百年”的重大机遇,统战工作法治化的探讨目前还存在一些不足:一是解释不清晰,对于统战工作法治化内涵及其主客体之间的关系、缺乏深入阐述;二是解析不到位,对于统战工作法治化机制、体制、模式的多样性,特别是路径选择的多样性缺乏充分阐述;三是解构不确切,对于统战工作法治化与“四个全面”特别是与“全面依法治国”内在关系的平面透视、立体结构和动态演化,缺乏有力的把握。法治化本身就是现代化的要求,从统战工作的大逻辑和法治化的大框架看,传统的统战工作向现代统战工作转变需要厘清四个问题:确认逻辑起点,需要把握一个互动,即全面依法治国与统战工作法治化的内在联系;展开假设变量,需要兼顾两个侧重,即统战工作法治化已经取得成果的估量和依然存在问题的估量;整合资料分析,需要统筹三个方面,即全面深化改革对于统战工作法治化水平的要求,全面建成小康社会对于统战工作法治化规模的要求,全面从严治党对于统战工作法治化程度的要求;形成理论建构,需要设计四种模式,即“统战工作—科学立法”模式、“统战工作—严格执法”模式、“统战工作—公正司法”模式、“统战工作—全民守法”模式。可以预期,在全面依法治国的推动下,统战工作的政策规章正在从传统向现代转变;在时代精神的感召下,统战工作的法治建设将会实现重要突破。

     总之,统战工作法治化的必要性要以法治建设有利于发挥最广泛爱国统一战线独特的政治优势为重要标准,在加强基层、特别是县级统战工作中增强党的阶级基础、扩大党的群众基础;统战工作法治化的科学性要以法治建设有利于加强党的执政能力、巩固党的执政地位为重要标识,进一步做好各个领域党外人士工作;统战工作法治化的可行性要以法治建设有利于坚持各级党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局为重要量度,形成依法办事的更大合力,不断开创党的统一战线事业新局面。

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